关于金融监管体制改革的讨论，有些真知灼见，但也有些观点颇令人不安。如果不能去伪存真，客观深入地分析国际经验和中国当前存在的实质问题，在关键问题上形成共识，则中国未来的金融监管改革，很可能落入失败的陷阱。
人们更多从分业监管还是统筹监管的角度看问题，似乎只要对金融监管机构的组织架构做出调整，就能解决金融监管的有效性问题。事实上，早在十多年前中国金融业就已经高度混业了。历年来也不断有人提出整合金融监管机构的建议。问题在于，金融监管体制设置的逻辑，并非分业经营必然需要分业监管，也不是混业经营只能综合监管。
回顾过去十多年的金融改革历程，一个值得警惕的做法，就是用机构变更代替深层次的改革，结果浪费人力物力，贻误改革时机，达不到改革目的。若干年后史家可以用“分久必合”解释历史的变迁。身处当下的谋国者则不能不深究分与合的内在逻辑，权衡各种备选方案的优劣。
1998年中央银行改革，仿效美联储在全国设立9个大区行，意在斩断地方政府对货币政策的干预，但是在耗费了大量的人力物力和时间成本之后，收效甚微。其中的道理不言自明：在一个高度中央集权的国家，照搬联邦制的做法，不可能产生理想的效果。其后，陆续将证券监管、保险监管和银行监管从中央银行分离，由于没有周密的设计，只是简单地将监管司局整体剥离，按照“人随业务走”的原则把金融监管干部整建制地转移，没有抓住机会对机构和人员进一步优化，也没有对金融监管体制进行根本性的改革。
在上述改革过程中，人们的注意力主要集中在权力划分、机构设置和干部任命，很少有人关注那些对金融监管有效性至关重要的制度和机制。这些前车之鉴如不记取，很有可能重蹈覆辙，导致新一轮的金融监管改革流于形式，不仅造成大量混乱和浪费，有可能对未来的金融改革与发展形成掣肘，甚至触发金融危机。
真的需要超级监管机构？
时下压倒多数的建议，是将一行三会合并，建立超级金融监管局；或者将所有的金融监管业务集中统一交给中央银行。我们不应该忘记，中国曾经有过大一统的金融监管架构。截至上世纪末本世纪初，人民银行曾经负责银行保险证券的全面监管。后来把金融监管的职能与货币政策职能分离，形成了一行三会的格局。现在的架势，似乎要逆转当年的改革，再把央行变成大一统的超级货币当局和金融监管机构。值得深思的问题是，在中国这样的大国，金融业的规模巨大并且扩张迅速，一个超级金融监管当局，集所有权力于一身，如果没有制约平衡，会是怎样的局面？这也是所有国家在改革金融监管架构时十分在意的问题，尤其是大国。
当年把金融监管职能从央行剥离，一个重要的考虑是，货币政策的制定和实施与金融监管之间存在利害冲突。时过境迁，人们开始淡忘利害冲突的真实涵义。只有亲历者才能深切感受到，所谓利害冲突并非空话。上世纪90年代末的多年中，央行行长办公会十之八九是讨论关于银行监管的内容。这不奇怪：宏观经济和货币政策与金融监管不同，经济危机毕竟是小概率事件，而金融监管差不多每天都会冒出来突发事件需要处置。
与当年相比，今日的央行其实面临更大的挑战。虽然整体的专业能力和人员素质大幅度提升，但央行还不是具有充分独立性的货币当局。人民币快速国际化的进程，虽然有助于提升中国的地位和形象，同时也把中国经济金融体系过早地暴露在全球经济金融体系面前。中国的中央银行需要准备面对的局面，已经从国内扩展到全球，任务更加艰巨复杂，因此也比以往任何时候更需要集中精力、心无旁骛地做好宏观经济分析和货币政策的制定与实施。央行在审慎监管框架内的确可以发挥牵头作用，但是要时刻远离那些与宏观大局无涉的微观领域和行为监管活动。
当下还有一种观点认为，既然让央行为失败的金融机构买单，就应该让其负责监管，否则就不公平。这种看法在逻辑上和方向上错得离谱。其根本的错误在于，把金融风险的救助货币化看作天经地义，并且企图通过机构变更使其合法化。中国真正需要的是，在硬化预算约束和打破刚性兑付的基础上，划清政府与市场的边界，并且尽快建立一套处置失败金融机构的制度安排，首先让股东和投资者承担必要的损失，而不是让央行为所有的失败金融机构买单。不过，这种议论倒是为决策者提供了反证，恰恰成为需要将货币政策与金融监管隔离的理由。
中国金融监管体制的深层次矛盾和问题到底是什么？不能否认中国金融监管体制存在诸多弊端，包括金融监管信息碎片化，金融监管当局之间的摩擦、推诿和争夺。但这些只是表象，不是问题的全部。仅仅对金融监管组织架构做出调整，即使把所有的金融市场、机构和业务都置于一个超级金融监管机构，也无助于解决全部问题。当年英国金融服务局把所有监管对象整合到旗下，从外面看是统筹了，但在内部仍然是各行其是，并未减少机构内部的分割与摩擦。
至于在现有分业监管的基础上，设立更高层次的金融监管委员会，虽然有利于金融监管政策协调，但也不是提高中国金融监管有效性的充分条件。此前两度建立的监管机构之间的协调机制，之所以形同虚设，原因都在于每个单个机构尚且不满足有效金融监管的前提条件。把他们硬聚到一起，驱动他们行为的激励机制并没有改变，自然难达预期效果。各家金融监管机构的官员，并没有主动分享信息和协调政策的内在动力，并且也不会因为不合作而承担责任。因此，理想中的协调统一就成了虚应故事。同理，即使在国务院层面设立金融监管委员会，如果金融监管体制的微观基础不理想，牵头的总理或副总理就算是超人，又能有何作为？
提高监管有效性是根本
要想减少人们广为诟病的监管摩擦，首先需要满足金融监管有效性的前提条件，否则即使把金融监管机构合并到同一屋檐下，内部机构之间照样产生摩擦。与此同时，即使不建立统一的超级金融监管机构，在现有框架下，改善金融监管有效性的空间也十分可观，并且不会增加机构变更的震荡和社会成本。
例如，金融消费者教育和保护，本来可以在国家层面建立统一的制度和机构，没有必要在“一行三会”各自另起炉灶，形成分割之势。虽然已生米熟饭，如今仍可亡羊补牢。第二，隶属于“一行三会”的行业自律组织，尤其是上海深圳两个股票交易所，完全可以彻底剥离，取消它们的行政级别，也不让它们成为监管当局安插干部的渠道。如此既能发挥这些组织的潜在功能，又能把监管部门从不必要的行政管理中解脱出来。第三，取消金融机构、政府部门和金融监管当局之间的旋转门，根据任务性质公开透明地选择和任命干部，尤其是金融监管当局的最高领导，并且对他们提供足够的激励、问责和法律保护。
以此类推，金融监管有效性提升的“低垂果实”还大量存在。所有这些问题之所以长期得不到解决，根源都在于有效金融监管的前提条件没有得到满足。
虽然世界上没有惟一普遍适用的金融监管体制，但是在国际金融监管体系内，各国对有效金融监管的前提条件是有共识的。中国金融监管体制改革的重点，应该是努力满足这些条件。
首先，金融监管机构要有明确的使命和任务，有充分的独立性和必要的法律保护，并且有充足的资源和专业能力。这些看似简单抽象的条件，是国际社会用金融危机的沉重代价换来的共识。这些条件并不容易满足，也无法逾越。以前不久发生在中国的股灾为例，只要回顾一下证监会始则托市、继则救市的行为，就不难理解这些前提条件的重要性。一个没有明确使命任务和独立性的金融监管当局，必然刻意揣摩上意，既没有可信度，也得不到市场的尊重。
然而问题的根源并不在金融监管当局本身。中国的国家治理架构和方式，决定了这些貌似强大、权力高度集中的金融监管者，其实从来没有履行职责的必要权力和相机抉择的余地，而是事无巨细地层层向上报告请示。这种报告制度，使得权力和责任过度集中在高层领导，也使得当事者可以轻易卸责，但是却永远无法建立有效的金融监管体制。结果在有些情况下，本来应该由专门金融监管机构承担的责任，算到了上级领导机关的账上。2015年6月中国股灾发生后，包括《经济学人》等国外权威媒体的评论，对此昭然若揭。
之所以提到这些弊端，不是妄议中央政策，也不是心怀叵测，而是负责任地说明，如果不从根本上改革，仅仅将金融监管机构分分合合，不会在中国建立真正有效的金融监管体制。在设计金融监管体制改革方案的过程中，必须充分考虑金融监管有效性的前提条件。
那些建立了现代金融监管体制的国家，无一例外地对上述前提条件抱有敬畏，并通过立法和制度加以落实。试问，如果金融监管官员没有明确的使命感和清晰的任务，或者心怀政治野心，或者对依法行政缺乏安全感，怎么指望金融监管会真正有效？中国还不是完全的市场经济，国有金融机构占主导、金融机构高度政治化、也没有破产的威胁；企业和政府普遍软预算约束、刚性兑付泛滥。在这样的市场环境下建立有效的金融监管体制，比市场经济国家更为艰难。也正因为此，金融监管体制改革难以单兵突进，更需要格外谨慎，充分考虑关键的前提条件，尽早推进关键领域的根本性改革。
要想深刻认识中国金融监管体制的弊端，并在此基础上设计未来的金融监管体制改革方案，需要对现有的体制做一次彻底的诊断。2011年，世界银行和IMF在FSAP（金融部门评估规划）框架下，对中国金融监管的有效性做出过评估。然而由于评估对象讳疾忌医，评估结果并未充分反映中国金融监管体制的真实情况。现在有必要、也有条件对中国金融监管的矛盾和问题，做出实事求是的诊断。
谨防误入陷阱
关于金融监管体制改革的讨论中，有一种意见认为，主要国家都在统筹金融监管，并以此作为中国应该建立超级监管机构的依据。
的确，2008年金融危机以后，英美和少数新兴市场经济国家在金融监管组织架构上做出重大调整，但是它们或是金融危机的重灾区，或是较小的经济体。相比之下，平稳渡过危机的国家并没有忙于调整监管体制；其央行不负责金融监管，同样较好地维护了金融稳定。即使是调整了金融监管组织架构的美国、英国、欧洲等主要经济体，也没有采取将货币政策和金融监管赋予一个“超级”机构的模式，而是将货币政策和金融监管职能，在不同机构之间进行了某种程度的重新划分。
实际上，将货币政策和金融监管完全赋予一个机构的模式，只有新加坡等极少数小国采用，但是各国有各自的法律环境和政治经济背景，他国做法不能照搬。即使在发达国家，系统重要性银行也没有交给银行监管当局之外的机构监管，而是立足于由原有的银行监管机构提高监管标准，提高监管频率和强度。中国应当全面客观了解国际经验，并且需要借鉴的是国际金融监管改革的内涵，而不是表面形式。
具体的改革方案，还需精心设计。如果不经过充分的研究论证，不听取重要利害相关方的意见，则难免失误。如果方案的设计者或囿于眼界知识的局限，或受既得利益的左右，则会失之毫厘差之千里。即使老道如英格兰银行这样的权威央行，历次重大改革措施出台之前，都要借助于第三方机构，对改革的利弊做出独立评估。金融监管体制改革涉及面广，影响深远，并且动辄就牵涉部门利益，布满了寻租的陷阱，在最低限度上也要防止既得利益集团操纵。
一个好的金融监管体制改革方案，还必须包含周密的实施方案。这是因为，从现状到理想状态的变更过程也处处陷阱，改革方案的执行很容易偏离轨道。此外，改革难免产生预期之外的结果，需要审时度势地对原方案做出调整。因此，如果忽略变更管理，很难达到改革目的。■
作者为财新智库战略/合规顾问、世界银行全球金融与市场局原首席金融专家王君
本文见于11月16日出版的《财新周刊》
